گفتگوی تسنیم با وزیر اسبق اقتصاد|افشای ابعاد پنهان بودجه۹۹/اصلاح ساختار محقق نشد؛ سهم دولت از بودجه ۱۵۰۰هزار میلیاردی شرکتها، تقریباً هیچ

به‌گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، سید شمس‌الدین حسینی وزیر اسبق امور اقتصادی و دارایی و استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبائی با حضور در خبرگزاری تسنیم به ارزیابی مبنایی اقتصاد ایران با تأکید بر آسیب‌شناسی بودجه‌نویسی به‌طور کل و بودجه سال 1399 کل کشور به‌طور اخص پرداخت. گفتگو درباره وضعیت کنونی اقتصاد ایران بدون توجه به نقش بانک مرکزی ممکن نیست، و این مهم؛ بحث را به وضعیت بانک مرکزی و نقد گذشته و آینده آن کشاند. دقت در لایه‌های عمیق بودجه 99 که در فضای کارشناسی و رسانه‌ای به آن پرداخته نشده و مغفول مانده است از ویژگی‌های این مصاحبه بود. تکثر مباحث مطرح‌شده باعث شده است که انتخاب تیتر برای گفتگو با این اقتصاددان باتجربه دشوار شود. این گفتگو در دو بخش تقدیم خوانندگان خبرگزاری تسنیم می‌شود.

* سهم تقریباً صفر دولت از بودجه 1500هزار میلیارد تومانی شرکتهای دولتی

ــ آقای دکتر حسینی، با تشکر از قبول دعوت و حضور در خبرگزاری تسنیم، خیر مقدم عرض می‌کنم، و امیدوارم که گفتگویی جدی و کارشناسانه داشته باشیم. همان‌طور که می‌دانید بودجه 1399 کل کشور تقدیم مجلس شورای اسلامی شده و در کمیسیون تلفیق در حال بررسی است. از قبل؛ به‌خاطر تحریم‌ها و این‌که منابع ارزی کشور دچار مشکل شده است، بحث تغییرات ساختاری در بودجه و اصلاحاتی اساسی که بتواند با شرایط کنونی منطبق باشد کنار انتقادات سنتی به بودجه‌نویسی در ایران مطرح بود و انتظار مردم و کارشناسان این بود که شاهد تحولاتی اساسی در بودجه سال آینده باشند، تصویر کلی شما از بودجه سال آینده چیست؟

ــ بنده هم خدمت شما عرض سلام و احترام دارم و خوشحالم که در خبرگزاری تسنیم مهمان شما هستم. ابتدا باید روشن شود که منظور از بودجه چیست که ما باید به‌دنبال اصلاح ساختار آن باشیم؛ من فکر می‌کنم که در سالیان متمادی و به‌خصوص در سالیان اخیر از اهمیت بودجه کاسته شده است و به‌عبارتی، بودجه از چهارچوب حکمرانی به سطح یک سند حسابداری تقلیل داده‌ شده است. واقعیت امر این است که بودجه اساساً یک چارچوب حکمرانی است؛ زیرا در چارچوب بودجه رابطه مردم و حاکمیت تعیین می‌شود، به همین دلیل اصول تدوین پایه‌ای بودجه در قانون اساسی آمده است. در قانون اساسی مشروطه هم یک‌سری اصول کلی بودجه وجود دارد، می‌خواهم عرض کنم که نگاه ما به بودجه این باشد که آیا چارچوب حکمرانی در آن درست تدوین شده است یا نه. در حوزه حکمرانی اقتصاد باید ببینیم که چه اصلاحاتی را باید در بودجه در مراحل مختلف آن مانند؛ تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بر آن دنبال کنیم. اشاره صریحی می‌کنم به اصل 44 قانون اساسی؛ این اصل یک تنظیم و ترتیب نهادی تعیین کرده است، ولی ذیل آن مشخص کرده که این تنظیمات را باید قانون مشخص کند، اما نباید به‌گونه‌ای باشد که رشد اقتصادی را کاهش دهد. سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغ شد و پذیرفتیم که به‌سمت اصلاحات در قانون و توجه به بخش غیردولتی حرکت کنیم، ولی در شش سال گذشته این سیاست‌ها با این بهانه که در اجرای آن ایراد وجود داشته به‌طور کلی تعطیل شده است. وقتی این اصلاحات انجام نشود، در زمان تدوین بودجه 1398 اعلام می‌شود که 200 شرکت زیان‌ده دولتی وجود دارد، و یا در لایحه بودجه 1399 تقریباً 1500 هزار میلیارد تومان بودجه شرکت‌های دولتی است، ولی وقتی به سود آنها توجه می‌شود می‌بینید که در عمل کمتر از 10 هزار میلیارد تومان سودآوری دارند.

ــ یعنی 7دهم‌درصد؟

ــ عددی نیست و می‌شود صفر فرض کرد، اما در مقابل دریافتی‌هایی به‌شکل اخذ تسهیلات از بانک‌ها و عمدتاً بانک‌های دولتی می‌بینیم که بازپرداختی هم در کار نیست. دولت عملاً عایدی از محل فعالیت شرکت‌های دولتی ندارد و حتی فعالیت این شرکت­ها هزینه هم بر کشور تحمیل می‌کند.

* اقتصاددانان هم بودجه غیرشفاف ما را نمی‌فهمند، چه برسد مردم

ــ به بحث اصلاح ساختار بودجه برگردیم؛ لایحه بودجه 99 چه ویژگی‌هایی دارد؟

ــ بودجه یک ابزار حکمرانی است، در ادبیات اقتصادی آن را به‌عنوان "سیاست مالی" می‌شناسیم، می­‌توانم بگویم که اکنون بودجه از این کارکرد هم تهی شده است. در بودجه سال‌های 98 و 99 تمام دغدغه این بوده ­‌است که تراز مالی بودجه درست شود مستقل از اینکه روش‌های تأمین و کارکردهای آن به‌عنوان ابزار مالی و حکمرانی چه می‌شود، ضمن اینکه بودجه به‌عنوان سند حکمرانی یا حداقل بخشی از سند حکمرانی باید شفاف و گویا باشد و به‌راحتی با خواندن آن بتوان درک کرد که چیست. اما در حال حاضر حتی یک متخصص اقتصاد نیز باید خیلی دقیق این سند را بخواند تا بلکه میزان رشد بودجه را متوجه شود. بودجه به یک سند حسابداری غیرشفاف تبدیل شده است و در بودجه به تراز حسابداری آن توجه می‌کنند که به‌عنوان یک سند مالی توازن داشته باشد، اما همان‌طور که گفتم به‌عنوان یک سند و ابزار حکمرانی باید مدنظر باشد.

* رشد 2برابری بودجه طی 6 سال اخیر

ــ تحلیل شما از تحولات اجزای منابع و مصارف بودجه در سال­های اخیر چیست؟

ــ اگر بخواهم عملکرد بودجه 1398 را براساس پیش‌بینی با آنچه در سال 1391 اتفاق افتاده مقایسه کنم، درس‌های جالبی دارد. کل پرداختی‌های بودجه در سال 91 حدود 104 هزار میلیارد تومان بود، اما پیش­‌بینی می­‌شود تا پایان سال 1398 این عدد به­ حدود 370 هزار میلیارد تومان بالغ ‌شود، یعنی رشد 270درصدی، این در حالی است که شاخص قیمت مصرف­‌کننده طی این 6 سال، یعنی از سال 1391 تا سال 1398 حدود 170 درصد رشد کرده است، به‌عبارت دیگر بودجه به‌قیمت جاری 270 درصد رشد کرده اما شاخص 170 درصد رشد داشته است، یعنی بودجه به‌قیمت ثابت 100 درصد در این 6 سال گذشته رشد کرده است.

 ــ یعنی دو برابر شده است.

ــ بله، درست است، ضمن اینکه تولید ناخالص داخلی به‌قیمت ثابت تقریباً هیچ رشدی نداشته لذا نسبت بودجه به GDP به‌قیمت ثابت دو برابر شده است، حالا چطور می ‌توانیم بدون در نظر گرفتن این تحولات مسئله اصلاح ساختاری را مطرح کنیم؟ با در نظر گرفتن مجموعه مسائل ارزیابی من این است که  روند بودجه‌نویسی در سال‌های اخیر موفق نبوده است. سیاست‌های کلی اصل 44 به‌بهانه اینکه قبلاً در اجرای آن ضعف‌هایی وجود داشته نه تقریباً بلکه تحقیقاً تعطیل شده است. از یک طرف بودجه کل کشور 2000 هزار میلیارد تومان شده و از طرفی دیگر بودجه عمومی دولت هم 270 درصد رشد داشته است و نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی هم حدوداً دو برابر شده است، آیا در جهت اصلاح رابطه مردم و دولت حرکت می‌کنیم؟

ــ یعنی می‌توان گفت که کیفیت اقتصاد را با نصف کردن بهره‌وری بدتر کرده‌ایم؟

ــ خیلی واضح است. شرکت‌های دولتی که حدود 1500 هزار میلیارد تومان بودجه دارند، چقدر سود به دولت می‌دهند؟ تقریباً صفر، عرض شد که چقدر تسهیلات می‌گیرند و ضمن اینکه باید دید که چقدر به نظام بانکی بدهکار هستند که در نهایت آنها در بدهی دولت به بانک مرکزی ملحوظ و تهاتر می‌شود و خواهیم دید که سهم بزرگی در بدهی‌های دولت دارند.

* خزانه جدیدی به‌نام صندوق توسعه ملی ایجاد شده است

ــ یک نکته دیگر در بودجه سال 99 هست، که 80 هزار میلیارد اوراق باید منتشر شود، 50 هزار میلیارد هم باید دارایی فروخته شود و...، با این وضعیت چه بر سر دولت آینده خواهد آمد؟

ــ اجازه بدهید ابتدا تصویری کلی‌تر از بودجه سال بعد ارائه دهم. آنچه در لایحه پیش‌بینی شده است، جمعاً بودجه دولت 484 هزار میلیارد تومان است، منظور بودجه دولت از محل منابع عمومی است. درآمد اختصاصی را فعلاً کنار می‌گذارم و وارد بودجه شرکت‌های دولتی هم نمی‌شوم. اگر این را بخواهیم از سمت منابع تحلیل کنیم، 261 هزار میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی شده است و 124 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی و همچنین حدود 100 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای. درخصوص درآمدها بخش عمده آن مالیات است و می‌شود گفت که اتفاق خاصی در بودجه نیفتاده و البته باید یادآوری کنم آنچه سبب می‌شود که دولت بتواند مالیات بگیرد وجود یک پایه مالیاتی جدید به‌نام مالیات بر ارزش افزوده است که البته در اجرا ضعف‌هایی هم دارد که باید اصلاح شود. در لایحه بودجه دو عدد دیگر هم می‌بینید؛ یکی واگذاری دارایی‌های مالی و یکی هم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است، واگذاری دارایی سرمایه‌ای که به‌طور عمده نفت بوده است، به‌طور مثال در قانون (و نه عملکرد) بودجه سال 1398، 158 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی سرمایه‌ای وجود دارد. این عدد به‌ظاهر در بودجه سال 1399 چیزی حدود 50 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که عدد درستی نیست، یعنی درآمدهای نفتی بودجه 99 این عدد نیست، چرا که فقط در یک جزء دیگر بودجه، رقم 30 هزار میلیارد تومان برداشت از صندوق توسعه ملی پیش‌بینی شده است.

ــ یعنی از محل فروش درآمد نفت به صندوق و از صندوق به دولت؟

ــ بله، البته می‌شود گفت که حتی از نفت به صندوق و از صندوق به دولت هم نیست، چرا؟ چون در تبصره یک؛ سهم صندوق توسعه ملی 36 درصد پیش‌بینی نشده و 20 درصد پیش‌بینی شده و این 16 درصد اصلاً بنا نیست به صندوق واریز شود، اما از لحاظ شکلی گفته شده است که متعلق به صندوق است، یعنی دولت تعهد به برگشت دادن ندارد. وقتی که می‌گوید 20 درصد و نه 36 درصد یعنی اصلاً در مالکیت صندوق در نمی‌آید، اما اسماً و به‌طور ظاهری به صندوق تعلق دارد. البته بنده دولت‌ها را نماینده ملت می‌دانم و مشکلی با تلاش دولت برای استفاده از همه منابع برای حل مشکل ندارم، اما بحث من شفافیت و توجه به فلسفه تأسیس صندوق است. ایرادی ندارد، دولت در تنگنا است، می‌تواند از صندوق قرض بگیرد، اما رقم فقط این نیست، 3420 میلیون یورو (3.4 میلیارد یورو) در بند (ه) تبصره 4 هم برداشت از صندوق پیش‌بینی شده است.

ــ با چه عنوانی؟

ــ با عنوان اخذ تسهیلات از صندوق توسعه ملی. اگر شما این رقم را در قیمت یورو ضرب کنید تقریباً 48 هزار میلیارد تومان می‌شود. ظاهر کار برداشت در قالب تسهیلات و با تضمین دولت است، اما وقتی ارقام را بررسی می‌کنید، معلوم می‌شود که همه اقلامی هستند که ماهیت بودجه‌ای دارند، ازجمله تقویت بنیه دفاعی. حالا باید به این موارد بخشی از مبالغی را هم که در تبصره 14 در قالب جدول هدفمندی پیش‌بینی شده است اضافه کنیم، لذا نمی‌توانیم سقف بودجه را 484 هزار میلیارد تومان در نظر بگیریم، زیرا کنار خزانه یک صندوق توسعه ملی هم داریم که بخشی از منابع آنجاست و بخشی از منابع و مصارف دولت هم فراتر از هدفمندی در تبصره 14 تعریف شده است، لذا برخی از کارشناسان به‌درستی می‌گویند که سقف بودجه 484 هزار میلیارد تومان نیست و باید 200 یا 300 هزار میلیارد به آن اضافه شود، بنابراین این‌که گفته می‌شود حدود 50 هزار میلیارد تومان فروش نفت است درست نیست، عدد به‌مراتب بالاتر از این است که عرض شد. اما کنار این 50 هزار میلیارد تومان عدد دیگری پیش‌بینی شده که فروش اموال دولت است. البته معتقدم که اموال دولت خیلی بیشتر از این اعداد است، ولی سؤالم این است که؛ چگونه برای فروش شرکت‌های دولتی و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 فقط 11 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود، اما برای فروش اموال دولتی 50 هزار میلیارد تومان؛ یعنی حدوداً 5 برابر؟ این‌که بر برهم زدن چارچوب حکمرانی تأکید می‌کنم برای همین است، به‌عبارت دیگر دولت از اموال خود چشم‌پوشی می‌کند اما از دخالت خود در اقتصاد نه، که البته همین اعداد نیز بدون اصلاح ساختار محقق نمی‌شود. اگر دقت کنید می‌­بینید که همچنان اقساط واگذاری شرکت­های دولتی از دولت دهم، به‌عنوان منابع بودجه وجود دارد. البته این رقم اکنون بسیار کوچک شده است، چرا که با تغییر دولت در سال 1392 و کاهلی و کندی در بسیاری از مواقع و تعلل عمدی در واگذاری‌ها سبب شد با تمام شدن اقساط، چیزی برای دریافت باقی نماند، چه‌چیزی را جایگزین آن کرده‌اند؟ طی شش سال گذشته ایجاد تعهد یا واگذاری اوراق‌های مالی را به‌جای آن نشانده‌اند، یعنی به‌جای فروش بنگاه، اسناد مالی فروختند و بخشی را برای اداره همان بنگاه‌های زیان‌ده صرف کردند و تعهد ایجاد کرده‌اند.

ــ یعنی با خرج ملت این بنگاه‌ها را اداره کردند؟

ــ بله، با خرج بودجه عمومی این بنگاه‌ها را اداره کردند. اگر واقعاً دولت این قابلیت را می‌بیند که 50 هزار میلیارد تومان اموال بفروشد؛ که سازوکاری هم برای انجام آن تعریف نکرده؛ چگونه واگذاری شرکت‌های دولتی را متوقف کرده است، آن‌هم در شرایطی که شاخص بازار سرمایه مدام در حال افزایش است و فضا برای عرضه‌­های جدید وجود دارد؟ اینجاست که می‌بینید نه‌تنها اصلاح ساختار بودجه اتفاق نیفتاده بلکه به‌عکس، مداخله دولت در اقتصاد بیشتر شده، نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی هم 2 برابر شده است. دولت به‌جای اصلاح بودجه به‌سمت فروش اموال حرکت کرده است، اگرچه معتقدم مولدسازی اموال دولت سیاست درستی است، اما مقدم بر آن؛ خلاصی و رهایی یافتن از بنگاه‌های بی‌بازده و غیرضرور است که نباید در اختیار دولت باشد. بنگاه‌های دولتی زیادی در بخش‌­های انرژی، نفت و... هست که واگذاری آنها متوقف شد.

اتفاق دیگری که در سال‌های اخیر افتاد این بود که بدهی دولت به‌شدت افزایش یافته است و در تأمین مالی دولت دچار بازی پانزی شده‌اند که به‌معنای گرفتن وام و بازپرداخت اصل و فرع آن با وام‌های جدید است که بدهکار شدن بیشتر را در پی دارد. از 124 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی در سال 1399، 80 هزار میلیارد تومان آن اوراق مالی است که از این 80 هزار میلیارد تومان اوراق مالی تقریباً 60 درصد آن باید صرف بازپرداخت اصل و فرع اوراق سال‌های قبل از 1399 شود، یعنی دچار مشکلی می‌شویم که خود این مشکل سبب‌ساز مشکلات دیگر مانند درهم آمیخته شدن بازار پول، بازار سرمایه و بودجه دولت در تبصره 5 لایحه 1399 می‌شود.

پایان قسمت اول

انتهای پیام/+