حذف تبصره‌ها از لایحه بودجه؛ نقطه عطفی در اصلاح ساختار بودجه +فیلم

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، اصلاح ساختار بودجه در اقتصاد ایران دیگر یک ضرورت سیاستی نیست، بلکه به یک الزام حیاتی برای پایداری مالی کشور بدل شده است. در دهه‌های اخیر، وابستگی مفرط بودجه به درآمدهای ناپایدار، هزینه‌های فزاینده و فقدان انضباط مالی، زمینه‌ساز کسری‌های مزمن و فزاینده شده است.

این کسری‌ها نه تنها منبع اصلی رشد بدهی و فشار بر پایه پولی هستند، بلکه موتور محرک تورم پایدار نیز به‌شمار می‌آیند. کاهش این شکاف، تنها با کنترل هزینه‌ها و واقعی‌سازی درآمدها ممکن نیست؛ بلکه نیازمند بازنگری بنیادین در شیوه بودجه‌ریزی، ایجاد پیوند مؤثر با اسناد بالادستی، حذف احکام و تبصره‌های تورم‌زا، و جایگزینی آن با مدل‌های کارآمد تأمین مالی و وصول مالیات است.

تجربه کشورهای موفق نشان می‌دهد که اصلاح ساختار بودجه، علاوه بر کنترل کسری، می‌تواند ثبات اقتصادی و اعتماد عمومی به سیاست‌های مالی را تقویت کند؛ مسیری که امروز برای اقتصاد ایران دیگر یک انتخاب اختیاری نیست، بلکه جاده‌ای یک‌طرفه برای مهار بحران و حرکت به‌سوی رشد پایدار است.

در این گزارش به منظور بررسی آخرین تحولات اصلاح ساختاری بودجه از زاویه دید مجلس شورای اسلامی، با هادی قوامی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی گفتگو شده است.

چالش اساسی نظام بودجه‌ریزی ایران برای خروج از مدل بودجه سنتی

تسنیم: یکی از مهم‌ترین مسائل در خصوص اصلاح ساختار بودجه ترسیم یک مسیر مشخص و بلند مدت به نظر می‌رسد چرا که طی سال‌های اخیر شاهد تغییر مسیر اصلاحات ساختاری بودجه براساس تغییر مجریان به خصوص ریاسای سازمان برنامه و بودجه بودیم. در حال حاضر نیز به نظر می‌رسد که تمرکز ویژه‌ای بر روی اجرای بودجه‌ریزی مبتنی برعملکرد وجود دارد. با توجه به تجربیات گذشته در این خصوص از دیدگاه شما چه مسیری باید بیش از پیش مورد توجه قرار بگیرد؟

قوامی: بودجه‌ریزی کشور ما همچنان ماهیت افزایشی دارد. بودجه‌ریزی در جهان دارای روش‌ها و مراحل متنوعی است. از شیوه سنتی آغاز می‌شود، سپس به شیوه افزایشی، و در ادامه به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و بودجه‌ریزی برنامه‌ای می‌رسد. نهایتاً، در کشورهای پیشرفته، به سیستم بودجه‌ریزی از صفر (Zero-Based Budgeting) می‌رسیم. بودجه‌ریزی صفر از دهه 1970 در کشورهای توسعه یافته آغاز شد.

بودجه‌ریزی در ایران براساس مدل 65 سال پیش

با این حال، ما در بحث‌های بودجه‌ریزی هنوز در شرایطی مشابه دهه‌های 1955 تا 1960 به سر می‌بریم و بحث‌های فعلی، همچنان چالش‌برانگیز است.

بودجه، به طور کلی چهار مرحله اصلی دارد:

1. تهیه و تنظیم پیشنهاد لایحه بودجه
2. ارائه و تصویب در مجلس
3. اجرا
4. نظارت بر اجرای آن که توسط دیوان محاسبات مجلس انجام می‌شود

توقف دور باطل بازگرداندن پیشنهادات رد شده دستگاه‌ها به بودجه از مسیر مجلس

در این میان، مرحله تهیه، تنظیم و پیشنهاد مهم‌ترین و فنی‌ترین بخش فرآیند بودجه‌ریزی محسوب می‌شود. در این مرحله، دستگاه‌های استانی و ملی پیشنهادات خود را ارائه می‌کنند. این پیشنهادها سپس به سازمان برنامه و بودجه ارسال شده، بررسی و تعدیل می‌شوند و در نهایت به تصویب می‌رسند. در نتیجه، ممکن است بخشی از پیشنهادات دستگاه‌های اجرایی در همان مرحله اولیه حذف شود.

با این وجود، دستگاه‌ها از طریق مجلس شورای اسلامی همچنان این امکان را دارند که پیشنهادات حذف‌شده در مرحله قبل را دوباره در فرآیند بررسی مطرح کنند. این مسیر نفعی برای کشور ندارد و یک دور تسلسل است.

.

حذف تبصره‌ها از لایحه بودجه؛ نقطه عطفی در اصلاحات ساختاری بودجه

قوامی: در سال جاری، اقدام قابل‌توجهی صورت گرفته است. با اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس، مقرر شد هیچ تبصره‌ای در لایحه بودجه وجود نداشته باشد و تنها جدول‌ها و ماده واحده ارائه شود. به این ترتیب دیگر حکمی در بودجه نخواهیم داشت. این تغییر می‌تواند یک تمرین مهم برای اصلاح ساختار بودجه محسوب شود.

پیشنهاد بر این است که لایحه بودجه سال 1405 بدون تبصره و تنها براساس جداول ارائه شود. اعداد و ارقام این جداول باید مستقیماً از اسناد بالادستی استخراج شود؛ از جمله قانون برنامه هفتم توسعه، قانون مالیات‌های مستقیم، مالیات بر ارزش افزوده، قوانین حمایت از تولید، و سایر قوانین دائمی که در آن‌ها احکام ریالی پیش‌بینی شده است.

بدین ترتیب، دیگر امکان درج احکام جدید در لایحه بودجه وجود نخواهد داشت و از مهم‌ترین آسیب‌های گذشته—یعنی تغییر مکرر قوانین دائمی از طریق بودجه‌های سالانه—پیشگیری می‌شود. این موضوع، در سال‌های گذشته اصلاح ساختار بودجه را با چالش جدی مواجه کرده بود و از کارآمدی آن می‌کاست.

 اهمیت ثبات آیین‌نامه داخلی مجلس برای پایداری اصلاحات ساختاری بودجه/ قانون الحاق سه و جایگزینی برای احکام بودجه‌ای خواهد بود

تسنیم: این مسئله مربوط به یکی از مهم‌ترین تعارضاتی است که طی سالیان گذشته با آن مواجه بوده‌ایم. در حقیقت هر ساله شاهد اضافه شند احکام و بخش‌های مختلف به بودجه، چه از جانب دولت و چه از جانب مجلس بوده‌ایم و که این موارد شفافیت بودجه را تحت تاثیر قرار می‌داد و در عین حال معمولا بار مالی بودجه نیز افزایش پیدا می‌کرد. آیا با این تغییر می‌توانیم بگوییم قدم بسیار مهمی در راستای اصلاح ساختار بودجه برداشته شده است؟

قوامی: در مجلس، در سال آینده گام مهمی برای اصلاح ساختار بودجه برداشته خواهد شد. این اقدام، اگرچه کار بزرگی از سوی سازمان برنامه و بودجه و همچنین مجلس شورای اسلامی به‌شمار می‌آید، نیازمند ثبات آیین‌نامه‌ها است تا در سال‌های بعد، این مقررات مجدداً تغییر نکند.

در حال حاضر، قانون الحاق سه در کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس در دست تدوین است. از آن‌جا که سازمان برنامه‌وبودجه دیگر مجاز به درج احکام جدید در لوایح سالانه نیست، این سازمان قصد دارد تا حدود 10 حکم را به این قانون اضافه کند. باید دقت شود که قانون الحاق سه، خود به تورم قوانین منجر نشود.

بودجه تنها براساس اهداف برنامه هفتم بررسی می‌شود

قوامی: بر اساس برنامه، مقرر شده است که نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی (GDP) در پایان برنامه هفتم به 10 درصد برسد. برای تحقق این هدف، لازم است در سال دوم، این نسبت به 7 درصد افزایش یابد. این شاخص به‌طور سالانه در جداول مربوطه اندازه‌گیری شده و در صورت عدم تحقق، دولت ملزم به اصلاح عملکرد خواهد شد؛ به‌گونه‌ای که تا سال چهارم، مسیر رشد ادامه پیدا کند و در پایان برنامه، نسبت 10 درصد محقق گردد.

در حوزه تورم نیز، هدف‌گذاری بر تک‌رقمی‌شدن آن بوده است؛ اما تاکنون این هدف محقق نشده و تورم امسال عددی حدود 38.5 درصد است که نسبت به سال گذشته افزایش داشته است. از این رو، بودجه باید به‌گونه‌ای تنظیم شود که موجب کاهش نرخ تورم، کاهش سرعت رشد نقدینگی، و کاهش رشد پایه پولی گردد تا امکان دستیابی به اهداف برنامه فراهم شود.

ناراحتی دستگاه‌ها از انجام اصلاحات ساختاری در بودجه 1405

تسنیم: این تغییرات اتفاق خوبی است اگر باقی بماند و مجدد تغییر پیدا نکند. به خصوص آنکه احتمالاً در سال آینده نمایندگان برای تغییر مجدد آن تحت فشار قرار می‌گیرند.

قوامی: این دستگاه‌ها هستند که فشار وارد می‌کنند. بهعنوان نمونه، یکی از وزرا گفته است که چرا با این کار مجلس دست خودش را بسته است اما در حقیقت منظور این است که چرا دست ما را برای دخالت در بودجه بسته‌اید.

مقاومت وزیر کار در برابر اجرای قانون/ حذف دهک‌های پردرآمد از فهرست یارانه با فشار مجلس آغاز شد

تسنیم: در خصوص جدول 14، گزارش‌های موجود نشان می‌دهد که در بخش منابع، عملاً امکان تغییر محسوسی وجود ندارد و کوچک‌ترین دستکاری می‌تواند تبعات جدی داشته باشد. اما در بخش مصارف، طبق قانون بودجه، حذف سه دهک بالای درآمدی از جمع یارانه‌بگیران و کنترل هزینه‌ها پیش‌بینی شده بود و این موضوع به تازگی آغاز شده است. در حال حاضر وضعیت اجرای این بخش از قانون بودجه چگونه است؟

قوامی: آغاز اجرای حکم قانون بودجه 1404 مبنی بر حذف یارانه سه دهک بالای درآمدی با فشار کمیسیون برنامه و بودجه مجلس انجام شد. حدود سه هفته قبل ما وزیر کار را خواستیم و او را مورد سوال قرار دادیم که چرا این بند قانون اجرا نشده است. قانون به صراحت اعلام کرده است که سه دهک پردرآمد باید از فهرست یارانه بگیران حذف شوند و در برابر آن دهک‌های پایین‌تر تقویت شوند.

پس از گذشت 6 ماه این بند اجرا نشده است. اگر از ابتدای سال این اتفاق رخ می‌داد، با حذف این سه دهک، ماهی 5 هزار میلیارد تومان منابع صرفه‌جویی می‌شد که می‌توانست به تقویت دهک‌های پایین درآمدی اختصاص یابد.

.

کسری بودجه سنگین در اجرای کالابرگ و جدول 14

قوامی: با توجه به افزایش هزینه‌ها در بخش‌های مختلف، کسری بودجه در بخش‌های دیگری از جدول 14 وجود دارد. به طور مثال هر مرحله از کالابرگ حدود 25 هزار میلیارد تومان هزینه دارد. حتی در صورت تأمین بخشی از این منابع از محل حذف سه دهک بالای درآمدی، باز هم شاهد حدود 20 هزار میلیارد تومان کسری خواهیم بود. در نتیجه تنها از این محل بالای 20 هزار میلیارد تومان کسری داریم که در نهایت به رقمی در حدود 300 هزار میلیارد تومان می‌رسیم.

علاوه بر این، در حوزه تأمین گندم نیز وضعیت مشابهی وجود دارد. ضمن اینکه امسال، به دلیل خشکسالی، به‌جای خرید 10 میلیون تن گندم از کشاورزان، تنها 6 تا 7 میلیون تن خریداری شد. اگر تولید به 10 میلیون تن می‌رسید منابع آن از کجا تامین می‌شد؟ قطعا کسری بیشتر می‌شد.

البته این کسری خود را در جای دیگری نشان خواهد داد چراکه برای جبران کسری در تولید گندم باید ارز تخصیص دهیم و واردات انجام دهیم.

باید درآمدها و هزینه‌ها را واقعی کنیم. باید به سراغ مدیریت کردن تقاضا و کاهش هزینه برویم. البته رئیس جمهور بحث‌هایی را در این موضوع آغاز کرده اما کار بسیار سختی است. تحقق اهداف بهره‌وری برای آنکه بتوانیم رشد 8 درصدی بهره‌وری، یک اصل اساسی است.

واردات 6 میلیارد دلاری سوخت در 1404/ تهاتر نفت کوره کافی نیست

تسنیم: با توجه به منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها در جدول شماره 14 بودجه 1404، چه عددی برای تهاتر نفت کوره برای واردات بنزین و گازوئیل در نظر گرفته شد و آیا رقم در نظر گرفته شده برای واردات کفایت می‌کند؟

قوامی: در بحث تهاتر نفت کوره با واردات بنزین و سایر فرآورده‌ها، با کسری مواجه هستیم و تهاتر نفت کوره برای تامین کلیه منابع مورد نیاز واردات کافی نیست. برآورد شده است که با اجرای فرآیند تهاتر و تخصیص‌ها، نیاز به واردات حدود 6 میلیارد دلار وجود دارد.

قابلیت تعمیم مدل مالیاتی بورس به سایر بخش‌های اقتصاد/ وصول مالیات با هزینه کم اما در لحظه

تسنیم: باید به اهمیت اقدامات انجام‌شده در وزارت امور اقتصادی و دارایی در دولت سیزدهم اشاره کرد؛ به‌ویژه پروژه پایانه‌های فروشگاهی که مستقیماً بر نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (GDP) اثرگذار است. این سامانه، علاوه بر نقش آن در حوزه مالیات، قابلیت رصد تخلفات مالی در بخش‌های مختلف را نیز فراهم می‌کند؛ حتی در حوزه‌هایی مانند آموزش و پرورش. در صورتی که فراخوان ثبت‌نام مالیات بر ارزش افزوده تا پایان سال جاری به‌طور کامل اجرا شود، ظرفیت درآمدی این حوزه می‌تواند تا ده برابر افزایش یابد. با توجه به امکاناتی که این سامانه در اختیار نظام حکمرانی قرار می‌دهد، پیش‌بینی شما از روند اجرای آن در ادامه چیست؟

قوامی: در واقع، دریافت مالیات بر ارزش افزوده در جایی که به‌خوبی و به‌صورت کامل اجرا می‌شود، بازار سرمایه (بورس) است. به این معنا که، وقتی فردی قصد فروش سهام خود را دارد—خواه سهام را در سود بفروشد و خواه در زیان، دریافت مالیات به‌صورت آنی و در همان لحظه انجام معامله صورت می‌گیرد و بلافاصله صورت‌حساب صادر می‌شود.

اگر تصور کنیم که در این فرایند، سهم مالیات یک درصد است، هیچ‌کس متوجه آن نمی‌شود. همچنین، مأموران وصول مالیات نیز در این فرآیند دخالت ندارند و مقرراتی مانند ماده 251 مکرر در این بخش اجرا نمی‌شود که فروشنده بخواهد به دلیل زیان یا کاهش ارزش سهام، از پرداخت مالیات سر باز زند یا چانه‌زنی کند.

به عنوان مثال، اگر معامله‌ای به ارزش یک میلیارد تومان انجام شود، یک درصد مالیات بلافاصله کسر می‌شود. حال، تصور کنید که چنین روشی در تمامی عرصه‌های خدمات و کالا نیز حاکم باشد؛ در این صورت، چه اتفاقی رخ خواهد داد؟

سهم چشمگیر بورس از درآمدهای مالیاتی سال 1399

تسنیم: اظهارات شما به این معنا است که به جای اینکه سازمان امور مالیاتی صبر کند تا در پایان هر فصل اظهارنامه ارزش افزوده دریافت کند و در نهایت مدت‌ها مسیر پرهزینه وصول مالیات را طی کند، مالیات براساس تراکنش‌ها محاسبه و در همان لحظه وصول شود.

قوامی: شما باید سه ماه صبر کنید تا اظهارنامه فصلی دریافت کنید. تا فرآیند محاسبات و تسویه انجام شود گاهاً فرآیند وصول تا دو سال نیز طول می‌کشد. دو سالی که در هر سال 40 درصد تورم در آن وجود دارد. به همین دلیل ناب‌ترین جایی که دولت مالیات وصول می‌کند در بورس است.

برای نمونه، در سال 1399 که رونق بازار سرمایه در اوج بود، از مجموع 180 هزار میلیارد تومان مالیات‌های وصولی کشور، 18 هزار میلیارد تومان تنها از محل معاملات بورس تأمین شد.

در هر نقطه‌ای که قرار است صدور فاکتور یا ارائه خدمات انجام شود، می‌توان با اجرای صحیح دریافت مالیات، هزینه‌های سیستم را به‌شدت کاهش داد آن هم نا نرخ‌های بسیار پایین.

یکی از پیشنهاداتی که بنده داشتم این بود که همه پایه‌های مالیاتی فعلی را برای چند سال متوقف کنیم. تنها یک مالیات در اقتصاد بگیریم اما به طور مثال مالیات ارزش افزوده را با همه ابعاد آن دریافت کنیم و معافیت‌ها را نیز صفر کنیم.

مزیت دریافت مالیات از تراکنش‌ها به‌جای تولید ناخالص داخلی

تسنیم: در موضوع معافیت‌ها چالش‌های زیادی وجود خواهد داشت و بسیاری از ذی‌نفعان معافیت‌های مالیاتی به کاهش یا حذف معافیت‌های خود معترض می‌شوند.

قوامی: کاهش نرخ‌های مالیاتی شرایط را مدیریت خواهد کرد. ضمن اینکه اجرای این مدل در بورس نشان می‌دهد این روش می‌تواند بسیار کارآمد باشد. برای نمونه، در بورس حتی هنگام فروش با زیان، مالیات پرداخت می‌شود و به دلیل ماهیت دریافت آنی و شفاف اما با رقم کم، هیچ اعتراضی از سوی مودیان صورت نمی‌گیرد چراکه مالیات از تراکنش وصول می‌شود.

حجم تراکنش‌ها در این بخش 7 تا 8 برابر تولید ناخالص داخلی است و به جای آنکه 10 درصد به نسبت تولید ناخالص داخلی مالیات وصول کنیم، یک درصد از تراکنش‌ها مالیات دریافت می‌کنیم. آن هم بدون اینکه کسی متوجه شود یا احساس سنگینی بار مالیاتی کند.

به‌عنوان یک مثال ساده، اگر فردی هیچ منبع درآمدی نداشته باشد و تنها یارانه ماهانه 400 هزار تومان دریافت کند، با نرخ یک درصد مالیات، رقمی معادل 4000 تومان پرداخت خواهد کرد. اما در برابر آن سایر مالیات‌ها صفر می‌شود. به این ترتیب و با تامین مالی مناسب خدمات دهی نیز بهبود پیدا می‌کند.

به این ترتیب دولت نیز از پول درون اقتصاد استفاده می‌کند و برای کسری بودجه خلق پول نمی‌کند. با این مدل، دولت می‌تواند بخشی از منابع خود را صرف بهبود زیرساخت‌ها، تقویت بخش درمان، و ارتقاء بهره‌وری نماید.

در مقابل، در مسیر فعلی، ارزش اسمی یارانه‌ها به شکلی غیرواقعی باید افزایش یابد؛ از 40 هزار تومان به چهار میلیون، و از 40 میلیون به 400 میلیون، که خروج از این چرخه عملاً ناممکن است. این در حالی است که ارزش واقعی این پرداخت‌ها به مرور زمان کاهش می‌یابد. همان‌گونه که ارزش 45 هزار تومان در سال 1389 معادل حدود 45 دلار بود، اما اکنون ارزش آن کاهش ده برابری داشته است. بنابراین، ما در مسیر سراب حرکت می‌کنیم. ادامه این روند تنها منجر به تخریب بنیان‌های اقتصادی و فرهنگی تولید خواهد شد، در حالی که می‌توان با اصلاح مدل مالیاتی، این منابع را پایدار و کارآمد مدیریت کرد.

انتهای پیام/