«اصل ۴۴؛ زشت یا زیبا؟»| میزگرد تسنیم: چرا خصوصی‌سازی در ایران شکست خورد؟ تشکیل پرونده تخلف برای ۲ وزیرِ سابق

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، چالش خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران یه یکی از موضوعات مورد توجه نمایندگان مجلس شورای اسلامی، دستگاه قضایی و مجموعه‌های نظارتی و به‌طور کلی عموم مردم قرار گرفته است. از سیاستهای اصل 44 به‌عنوان یک نقطه عطف در مورد خصوصی‌سازی ایران یاد می‌شود و بسیاری از کارشناسان معتقدند بندهای اصلی این سیاستهای ابلاغی بسیار مترقی بوده اما در حوزه اجرا با مشکلات فراوان و عملاً با یک انحراف نسبی مواجه شده است. بررسی اهداف خصوصی‌سازی، واکاوی دستاوردها و نتایج واگذاریهای گسترده بنگاه‌های دولتی در ایران، نگاه به آینده و تعیین تکلیف بنگاه‌های اقتصادی بحران‌زده از جمله مواردی است که در پرونده  «اصل 44؛ زشت یا زیبا؟» در خبرگزاری تسنیم، پیگیری می‌شود، در همین راستا میزگردی با حضور آقایان علی اکبر کریمی و روح‌الله ایزدخواه از اعضای کمیسیون صنایع و معادن مجلس یازدهم در تسنیم برگزار شد.

در قسمت اول این میزگرد، نقش نظارتی مجلس و ظرفیت تقنینی  موجود در خصوصی‌سازی‌های گذشته و به‌طور کلی بررسی کلی از فضای کلان خصوصی‌سازی از سوی دولت ایران و سازمان خصوصی‌سازی بحث و بررسی شد. رونمایی از تشکیل پرونده در دیوان محاسبات برای دو وزیر حاضر در هیئت عالی واگذاری و انحراف گسترده از بندهای سیاست اصل 44 از جمله نکات مهم مطرح‌شده در این میزگرد است.

تسنیم: پس از جنگ تحمیلی و در دوران سازندگی توجه سیاست‌گذار به واگذاری بخشی از بنگاه‌های بزرگ دولتی جلب شد. امروز بسیاری نسبت به خصوصی‌سازی‌های انجام‌شده در دولتهای مختلف معترض‌اند و ریشه انحراف در واگذاریها را به اولین مقطع خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران مرتبط می‌دانند، آیا خصوصی‌سازی در ایران دوران‌ها و برهه‌های مختلفی را سپری کرده است و با تحولات چشم‌گیر تقنینی، نظارتی و عملکرد مواجه بوده یا شاکله خصوصی‌سازی در ایران یک مسیر مشخص را طی کرده است؟

کریمی: ساختار حاکمیت و دولت به‌گونه‌ای است که دولت طی دهه‌های مختلف حتی قبل از انقلاب عمده سرمایه‌گذاریهای تولیدی را به‌اتکای درآمدهای نفتی در اقصی نقاط کشور انجام داده است، طی چند دهه دولت، مالک صدها بنگاه اقتصادی، تولیدی و... شده است. از طرف دیگر بعد از پیروزی انقلاب مالکیت واحدهایی که صاحبان آنها فرار کرده‌ بودند در اختیار سازمان دولتی صنایع ملی ایران قرار گرفت. بعدتر سازمان توسعه صنایع معدنی در وزارت صنایع ایجاد شد. در نهایت دولتی در سالهای بعد از جنگ شکل گرفته بود که عمده دستگاهها تعداد زیادی شرکت در زیرمجموعه خود داشتند.

در اوایل دهه 70 اولین قانون مهم قانون واگذاری سهام به ایثارگران و کارگران تصویب شد. در ادامه یک ستاد به‌ریاست معاون اول در ریاست جمهوری  برای مدیریت آن ایجاد شد. در سال 1375 واگذاری بنگاه‌ها به بخش خصوصی در دستور کار قرار گرفت، توجه داشته باشیم که در آن دوره بورس خیلی فعال نبود، بر این اساس عمده واگذاری‌ها به‌روش مذاکره و مزایده محدود شده بود. بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش مهمی از واگذاریها در آن برهه از طریق مذاکره انجام شده است، همین موضوع باعث شکل‌گیری پرونده‌های زیادی در دستگاه قضایی کشور شد، همین امر باعث شد مجلس شورای اسلامی برای ورود دقیق‌تر به چالش خصوصی‌سازی مصمم شود واگذاری‌ها قانون‌مند شود.

* در سه برهه خصوصی‌سازی در ایران چه گذشت؟/ کارخانه‌هایی که مذاکره‌ای به اقوام مسئولان واگذار شد

پس از عبور از دوره اول، در مرحله دوم با ابلاغ سیاستهای اصل 44، قانون سیاستهای کلی اصل 44 در مجلس تصویب شد، در ادامه نیز سازمان خصوصی‌سازی به‌عنوان زیرمجموعه وزارت اقتصاد تأسیس شد. در این دوره هرچند روش مزایده برای واگذاری وجود داشت اما با توجه به ضابطه‌مند شدن و قانون‌مند شدن واگذاری‌ها توجه به سازوکار بورس جدی‌تر شد.

در این دوره هیئت عالی واگذاری متشکل از دستگاهها و قوای مختلف نیز تشکیل شد، لازم به ذکر است سازمان خصوصی‌سازی به‌عنوان سازمان متولی هدایت در هیئت مذکور حضور داشت.

اما مرحله سوم خصوصی‌سازی در کشور از سال گذشته کلید خورده است، که در این دوره روش واگذاری به بورس منحصر شده و از سال 98 روش جدید واگذاری از طریق ای‌تی‌اف‌ها نیز در دستور کار قرار گرفت. در این دوره شاهد رشد قابل توجه بازار سرمایه بوده‌ایم. سال 98 یک نقطه عطف در فرایند خصوصی‌سازی است اما هنوز آثار و تبعات این مرحله جدید در اقتصاد ایران را نمی‌دانیم، بایستی منتظر ماند و نتایج این تغییرات را در اقتصاد ایران و خصوصی‌سازی بررسی کرد.

در بحث آسیب‌شناسی باید دقت کرد که تعدادی قابل‌توجه از واحدهای دولتی در سالیان متوالی دهه 70 به‌روش مذاکره‌ای واگذار شد، یا در موارد زیادی واحدهای اقتصادی مرتبط با دولت به مدیران یا وابستگان آنها با توجه به شناختی که از ارزش واحدهای مذکور داشتند، واگذار شد.

* دولت در خصوصی‌سازی دنبال درآمد بود، نه بهره‌وری

کارخانجات زیادی به این ترتیب واگذار شدند اما همان‌طور که اشاره کردید،  یک نکته‌ای که در سه مرحله خصوصی‌سازی باید به آن توجه شود بحث هدف دولت از خصوصی‌سازی است، به‌نظر می‌رسد اولین هدف دولت از خصوصی‌سازی کسب درآمد بوده است، طی سنوات گذشته همواره یک ردیف مشخص برای درآمد دولت از محل واگذاریها پیش‌بینی شده است، هدف دولت می‌تواند موضوع اصلاح ساختار باشد، بر این اساس وظایف حاکمیتی در اختیار دولت باید باقی بماند و وظایف تصدی‌گری به مردم واگذار شود، این در حالی است که در موضوع اصلاح ساختار بایستی تصدی‌گری در اختیار افرادی قرار گیرد که بهتر این وظیفه را انجام دهند.  هدف سوم نیز افزایش بهره‌وری در واحدها و بنگاه‌های تولیدی بوده است. در این حوزه نیز باید دید بنگاه‌ها در اختیار چه‌کسانی قرار گرفته است که بتوانند بهره‌وری بنگاه‌های مهم اقتصادی کشور را افزایش دهند.

* ایزدخواه: تفاوت فاحش و انحراف گسترده در اهداف سیاستهای اصل 44 و عملکرد دولتها

تسنیم: یکی از جدی‌ترین ابهامات در مورد خصوصی‌سازی واگذاریهای غیرشفاف و فراقانونی در سنوات اخیر بوده است، این درحالی است که از سال 84 سیاستهای اصل 44 قانون اساسی ابلاغ شده بود، سؤال جدی که در این‌جا مطرح می‌شود این است که؛ ارزیابی دقیقی از همخوانی سیاستهای مذکور با عملکرد دولتها وجود دارد؟

ایزدخواه: خصوصی‌سازی در ایران بایستی با اهداف مذکور در سیاستهای اصل 44 سنجیده شود، نکته اول اینکه در هیچ کجای سیاستهای مذکور موضوع درآمدزایی و جبران کسری بودجه دولت مطرح نشده است. بررسی دقیق و جزئی سیاستهای اصل  44 قانون اساسی و عملکرد دولتها نشان می‌دهد عملاً یک تفاوت فاحش و انحراف گسترده میان سیاستهای ابلاغی و نتیجه‌ای که امروز با آن مواجه هستیم ایجاد شده است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد عمده اهداف سیاستها محقق نشده است، آیا خصوصی‌سازی‌ها در ایران بر مبنای عدالت اجتماعی و گسترش مالکیت عمومی بوده است؟ آیا ارتقای کارآیی بنگاه‌ها بعد از خصوصی‌سازی محقق شده است یا شاهد راکد شدن بنگاه‌ها هستیم؟ همچنین باید به این سؤال پاسخ داده شود؛ سهم تعاونی‌ها و اشتغال جدید ایجادشده از محل خصوصی‌سازی به‌چه‌نحوی بوده است؟ بررسیها نشان می‌دهد سهم تعاونی‌ها در خصوصی‌سازی‌ها بسیار محدود بوده و از طرف دیگر اشتغال بسیاری از بنگاه‌های واگذارشده با چالش جدی روبه‌رو شده است.

خصوصی‌سازی یک سیاست زیربنایی و تغییر ساختاری است که قابل مقایسه با سیاستی مثل افزایش نرخ بهره نیست، این تغییر ریل باعث جابه‌جایی ماهوی می‌باشد که به هیچ عنوان نباید نگاه پولی، مالی و درآمدی به آن داشت. در سیاستهای کلی اصل 44 نقش تعاونی بسیار پررنگ است. در بند ب به‌صراحت به موضوع تعاونیها و تقویت آنها اشاره شده است. بر اساس سیاستهای مذکور تعاونی‌های سهامی عام بایستی تشکیل و پشتیبانی می‌شدند اما عملکردی در این حوزه وجود ندارد.

* 30درصد درآمد خصوصی‌سازی باید به محرومان می‌رسید که نرسید

از سوی دیگر در بحث مصارف درآمدها نیز توجه ویژه‌ای در سیاستهای اصل 44 قانون اساسی مد نظر قرار گرفته است، بر این اساس 30 درصد از درآمدهای مذکور بایستی به تعاونیهای فراگیر از سه دهک پایین جامعه (اقشار محروم) تعلق می‌گرفت که اصلاً چنین موضوعی محقق نشده است. آیا در گزارشی اعلام شده  است که 30 درصد از درآمدهای حاصل از واگذاریها در اختیار اقشار محروم کشور قرار گرفته است؟ به هیچ عنوان چنین بحثی محقق نشده است.

* بنگاه‌های واگذارشده به امان خدا رها شده‌اند

در خصوص تسهیلات ارائه‌شده به تعاونی‌ها، تقویت زیربنای اقتصادی در مناطق کمترتوسعه‌یافته یا مشارکت شرکتهای دولتی و غیردولتی و... چه اقدامی انجام شده است؟ این موارد اصلاً دیده نمی‌شود و در نهایت به‌نظر می‌رسد عمده درآمدها صرف جبران کسری بودجه شده است. در بند 7 نیز به‌صراحت تأکید شده است خصوصی‌سازی به‌معنای رهاسازی نیست بلکه در این سیاستها تکلیف شده است نقش دولت به‌عنوان پشتیبان تا تحقق اهداف بالای سر بنگاه‌ها باشد. سیاست کشاورزی، صنعتی، معدنی و... برای این واگذاریها وجود نداشته است، به‌عنوان مثال بعد از واگذاری هپکو چه سیاست حمایتی از این بخش در دستور کار قرار گرفته است؟ بنگاه‌ها به امان خدا رها شده‌اند و این انحراف دوم در خصوصی‌سازی است که سیاست‌گذاری مشخصی از سوی دولت برای بنگاه واگذارشده وجود نداشته است.

بحران یکی‌شدن ناظر و مجری در خصوصی‌سازی بنگاه‌های اقتصادی ایران

سازمان خصوصی‌سازی تنها یک اپراتور است و نباید نقش سیاست‌گذار را به‌عهده داشته باشد، به‌نظر می‌رسد نقش اصلی سیاست‌گذاری در این حوزه باید با دستگاهها و وزارت‌خانه‌های متولی باشد. به‌طور خلاصه باید تأکید کرد از سیاست‌گذاری‌های فعالانه بخشی که باید اجرا می‌شد غفلت نشده است و واگذاری همه چیز به وزارت اقتصاد و سازمان خصوصی اشتباه است، به‌عبارت ساده‌تر مجری خصوصی‌سازی نمی‌تواند ناظر بر خصوصی‌سازی باشد چرا که خودش می‌تواند تخلف کند و از ضوابط مربوطه عدول کند، بر این اساس مجلس و دستگاههای نظارتی بایستی نظارت پیشینی داشته باشند، نباید بعد از تعطیلی بنگاه و اخراج کارگران دستگاههای متولی و نظارتی به موضوع ورود کنند.

تسنیم: نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظارت بر خصوصی‌سازی‌ها چگونه ارزیابی می‌شود؟

ایزدخواه: از حیث تطبیق عملکرد خصوصی‌سازی با سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی مجمع تشخیص مصلحت نظام نقش نظارتی به‌عهده دارد، در سیاستهای کلی نیز قید شده است که مجمع در این حوزه نظارت کند. نظارت مجمع راهبردی و عالی است، در این حوزه می‌تواند نظارت اجرایی و قضایی نیز وجود داشته باشد اما به هر حال به‌نظر می‌رسد، افسار نظارت به دولت داده شد.

* ولع دولت برای تصاحب منابع کلان حاصل از خصوصی‌سازی نهادهای نظارتی را حاشیه‌نشین و مجلس را کم‌کار کرد

قبل از هر واگذاری مجلس باید سیاست هر بخش را از دولت تحویل بگیرد و تأیید مجلس دریافت شود که طبق سیاستهای کلی قابل اجرا بوده است. در سیاستهای کلی نیز قید شده است اجرای سیاستها نیاز به قوانین جدید دارد یا قوانین موجود دستخوش تغییر شوند. کنار قانون سیاستهای کلی قوانین جدید مثل واگذاری زمین، اشتغال و اخراجها، فروش تجهیزات بایستی قاعده‌گذاری صورت می‌گرفت تا مطمئن می‌شدیم چفت‌وبستهای موضوع خصوصی‌سازی محکم شده است. ولع دولت برای دریافت منابع هنگفت باعث شد کار از دست برود مجلس کم‌کاری کرد و نهادهای نظارتی در حاشیه قرار گرفتند. بیکاری کارگران یک مسئله زیربنایی است و موضوعی بسیار جدی است، هپکو که یک بخش موفق صنعتی بوده و عملاً سرریز تکنولوژی آن به واحدهای دیگر سرریز می‌شد، حالا به مجموعه راکد و تعطیل تبدیل شده است و این رویه به هیچ عنوان قابل پذیرش نیست.

تسنیم: آقای کریمی، شما در مجلس دهم به‌عنوان یکی از اعضای کمیسیون اقتصادی مجلس در بحث قوانین مربوط به خصوصی‌سازی حضور فعال داشتید، آیا در حوزه قوانین مربوط به واگذاریها همچنان نقص جدی وجود دارد؟

کریمی: قانون اصل 44 حدود 92 ماده دارد و در مجلس دهم نیز یک مرتبه قانون مذکور اصلاح شده است، به‌نظر می‌رسد قانون از جامعیت کافی برخوردار است البته برخی از دستورالعملهای مربوطه که در دولت تنظیم شد مشکلاتی داشتند، مثل دستورالعمل تعیین اهلیت خریداران، در نهایت دستورالعمل جدید تهیه شده است و به تصویب هیئت عالی نظارت بر واگذاریها رسید. وقتی قانون شاکله کلی یک امر را تهیه کرده است دیگر نمی‌توان برای هر مصداق در مجلس تصمیم‌گیری کرد. در خصوص نظارت نیز قانون وظیفه‌ای را رأساً به‌عهده سازمان خصوصی‌سازی نگذاشته است بلکه هر اقدامی باید در هیئت عالی واگذاری تصمیم‌گیری شود. در این هیئت، رئیس اتاق بازرگانی، رئیس اتاق تعاون، وزیر اقتصاد، اعضای ناظر مجلس و اخیراً نمایندگان دادستان کل کشور و همچنین نماینده سازمان برنامه و بودجه برای نظارت بر عملکرد سازمان خصوصی‌سازی تعیین شده‌اند. در خصوص تعیین گروه‌بندی شرکتها هیئت وزیران و هیئت عالی واگذاری تصمیم‌گیری می‌کنند و سازمان خصوصی‌سازی حق رأی در این حوزه ندارد.

* تشکیل پرونده در دیوان محاسبات برای دو وزیر دولت دوازدهم

تسنیم: اخیراً یکی از مسئولان سابق سازمان خصوصی‌سازی اعلام کرده بود به‌دلیل نقص اطلاعات فنی و کارشناسی و... بین اعضای هیئت واگذاری عملاً پیش‌نویسهای تهیه‌شده توسط سازمان خصوصی‌سازی به تأیید هیئت می‌رسد.

کریمی: این ایراد، یک نقص منطقی تلقی نمی‌شود چرا که می‌توان آن را برای هر شورایی متصور بود، به‌عنوان مثال در شورای‌عالی انقلاب فرهنگی نیز می‌توان مدعی شد دبیرخانه شورا هر طرحی بپزد در شورا تأیید می‌شود. موضوع اصلی این است که هر فرد که در این شوراها حاضر می‌شود بابت رأیی که می‌دهد مسئول است، به‌عنوان مثال همین اخیراً بابت رأیی که در مورد یکی از واگذاریها داده شد، در خصوص وزیر پیشین اقتصاد و وزیر دادگستری پرونده‌ای در دادگاه و دیوان محاسبات مفتوح است. لازم نیست به مصداق پرونده مربوطه اشاره صریح شود اما هر فردی در این شوراها می‌نشیند مسئولیت مستقیم دارد، بر این اساس نهادهای نظارتی می‌توانند مقامات را بابت آرا مؤاخذه کنند. همچنین برای رفع این اشکالات مقرر شده است جلساتی در سطح کارشناسان با حضور نمایندگان اعضای هیئت برگزار شود تا ایرادات مربوطه به حداقل برسد.

تسنیم: آقای دکتر کریمی تأکید دارند که سازوکارهایی لحاظ شده است که تا حد ممکن نقش مجری در حوزه نظارت در فرایند خصوصی‌سازی محدود شود، اما به هر حال ظاهراً شما معتقد هستید که نقش مجلس و به‌طور کلی نظارت در مسیر خصوصی‌سازی و واگذاری بنگاه‌های اقتصادی محدود بوده است، به‌عبارت صریح‌تر آیا سکوت و انفعال که در حوزه اجرا شاهد آن هستیم و عملاً نظارت پسینی است و بعد از وقوع چالش بروز جدی پیدا می‌کند توانسته است آن‌طور که باید و شاید در این مسیر مفید باشد؟

* تخلفات آشکار خصوصی‌سازی نشان می‌دهد قانون فعلی جامع نیست

ایزدخواه: نگاهی به تخلفات آشکار و واضح درمورد واگذاریها نشان می‌دهد قانون جامعی در این حوزه وجود ندارد، اگر قانون در این دوره نقص شده است چرا نمایندگان مجلس برای برخورد با نهادهای متولی سکوت کرده بودند؟ به‌نظر می‌رسد قانون موجود قانون گردی است و می‌توان  آن را دور زد و هوشمندانه تنظیم نشده است، چطور امکان دارد در واگذاری یک بنگاه بزرگ در همان ابتدا اعلام می‌شود که واگذاری انجام شده و طبق قانون تجارت با وجودی که هنوز اقساط تکمیل نشده همه مسئولیت تخلف به‌عهده خریدار و مالک گذاشته می‌شود و هیچ دستگاهی خود را درگیر مسئله نمی‌داند؟ سؤالی که وجود دارد این است که در 10 سال اخیر دستگاههای نظارتی و قضایی چرا سکوت کرده بودند؟ این‌که گفته می‌شود در قوانین مجازاتی برای متخلف دیده نشده است نشان از نقص قانون‌گذاری است.

خوب، در این صورت در قانون طی یک خط بنویسیم دولت مکلف است واگذاری انجام دهد و تنظیم آیین‌نامه‌ها و دستورالعملها را به‌عهده دستگاههای اجرایی دولتی بدانیم، حتی گاهی دیده می‌شود آیین‌نامه اجرایی دولت، قانون مجلس را نقض می‌کند، به‌نظر می‌رسد قانون‌گذاری باید هوشمندانه‌تر باشد، متأسفانه در اینجا با قانون‌دانان قانون‌گریز مواجه شده‌ایم.

توجه شما را به این نکته جلب می‌کنم که اساسنامه برخی شرکتهای دولتی باید در مجلس تصویب شود و در خصوصی‌سازی نیز می‌توانستیم از همین رویه استفاده کنیم، به‌عنوان مثال در خصوص صنعت ماشین‌سازی سنگین دولت باید در مورد رویه خود تأییدیه می‌گرفت. این موضوع ارتباطی با سیاست‌گذاری تک به تک برای هر واحد ندارد. امروز واگذاری انجام می‌شود، دولت خلع ید می‌شود و می‌گوییم هرچه مالک گفت؛ به‌نظر می‌رسد در صورت کاهش رقابت‌پذیری، کاهش صادرات و کاهش اشتغال یک نقص جدی وجود دارد. اگر مرّ سیاست کلی اصل 44 را مدنظر قرار می‌دادیم و با وسواس قانون‌گذاری می‌کردیم مسیر تخلفات بسیار سخت می‌شد. در ماجرای هپکو دارایی دولتی واگذار شده است و حالا منتظر هستیم تا ان‌شاءالله یک اتفاق خوب بیفتد، در این‌جا عملاً رهاسازی انجام شده است. بنده نمی‌گویم در اینجا نقش و کم‌کاری اصلی با مجلس است، به هر حال چالش اصلی این است که نظارت مجلس و دیوان محاسبات در موضوعات مختلف باید مشخص شود که یک نظارتی پیشینی است یا نظارت پسینی.

* رونمایی از دولتی‌هایی که یک‌باره خریدار بنگاه اقتصادی می‌شوند/ پیگیری برای اصلاح قانون سیاستهای اصل 44 در مجلس یازدهم

تسنیم:با این اوصاف آیا مسیری  برای رفع ایرادات مدنظر شما وجود دارد؟

ایزدخواه: هرچند دولتی‌هایی که آن طرف میز می‌نشینند و ناگهان به‌جای ایفای نقش مجری، خریدار بنگاه دولتی می‌شوند یک مسئله و چالش جدی قلمداد می‌شود، اما از طرف دیگر خود دولت در موضوع واگذاری یک ذی‌نفع است در اینجا مجلس باید مانع این افسارگسیختگی در حوزه واگذاریها می‌شد. متأسفانه قانون در خیلی از موارد خلأ دارد یا سکوت کرده است. تخلفات به‌حدی رسیده است که نمی‌توان عنوان استثنا را بر آن گذاشت، یک سر چالش مربوط به قانون‌گذاری است، البته که سیستم اجرایی و دولت نقص جدی داشته است. همچنین دستگاههای نظارتی با توجه به اشراف اطلاعاتی بیشتری که نسبت به اعضای هیئت واگذاری دارند هم می‌توانستند فعال‌تر اقدام کنند. پیگیر هستیم در مجلس یازدهم اصلاحاتی در قانون موجود لحاظ کنیم تا چالشهای اصلی آن رفع شود.

به هر حال به‌نظرم قوانین باید هوشمندانه طراحی می‌شدند تا دور زدن آنها محدود شود، از طرف دیگر سیاستهای بخشی از سوی دولت به مجلس ارائه و با تأییدیه مجلس گام به گام واگذاری انجام می‌شد، باید تأکید کرد سکوت قانون در برخی موارد چالش جدی در مورد واگذاریها ایجاد کرده است.

انتهای پیام/+