تحلیل حقوقی مسئولیت شهرداری در حادثه پلاسکو و مسائل حقوقی مرتبط

به گزارش خبرگزاری تسنیم، محمود کاظمی مشاور حقوقی اداره‌کل حقوقی شهرداری تهرانی در یادداشتی، به تحلیل حقوقی مسئولیت شهرداری در حادثه پلاسکو و مسائل حقوقی مرتبط با این موضوع پرداخته است.

الف- قلمرو اختیارات شهرداری مطابق بند 14 ماده 55 قانون شهرداری

1-قلمرو حکمی بند 14 ماده 55 قانون شهرداری:

1_1/ قانون شهرداری مصوب سال 1334 بوده و به وسیله مقررات بعدی دچار نسخ‌های صریح و ضمنی عدیده شده است. به عنوان نمونه بسیاری از مواردی که به موجب ماده 55 جزء وظایف و اختیارات شهرداری برشمرده شده به موجب قوانین آتی جزئاً یا کلاً به ادارات و سازمان‌های دیگر محول گردیده است؛ به عنوان مثال در بندهای 3 و 11 ماده 55 نظارت و مراقبت در صحت اوزان و مقیاس‌ها بر عهده شهرداری گذاشته شده است، حال آنکه در حال حاضر این وظیفه بر عهده سازمان تعزیرات و بازرگانی دولتی قرار گرفته است. همچنین تکالیف مقرر در مورد ایجاد معابر آب (بند 1 ماده 55) و فاضلاب (تبصره دوم ذیل بند 3 ماده 55) در صلاحیت و جزء وظایف سازمان آب و فاضلاب قرار داده شده است. بنابراین استناد به ماده 55 قانون شهرداری بدون در نظر گرفتن قوانین محدود کننده و ناسخ بعدی، صحیح نیست.

2_1 / منظور از قسمت اول بند 14 "اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق"، احداث مجاری آب مناسب و ایجاد سازمانی مجهز به نام آتش‌نشانی است که بتواند در مواقع سیل و حریق و به طور کلی حوادث به یاری عمومی بشتابد. زیرا مطابق این بند حفظ شهر از خطر حریق، جزء وظایف شهرداری اعلام شده است، نه حفظ ساختمان‌های خصوصی شهروندان و نظارت شهرداری در مورد ایمنی داخلی ساختمان ها، به موجب قانون در هنگام احداث و اخذ پایان کار اعمال می شود و نظارت مستمر بر وضعیت ایمنی ساختمان‌های خصوصی اشخاص در هیچ قانونی از اختیارات شهرداری اعلام نشده است.

3_1 / در بند 14 "رفع خطر از بناها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی و کوچه‌ها و اماکن عمومی و دالانهای عمومی و خصوصی" به عنوان وظیفه شهرداری شناخته شده است در حالی که اولاً: ساختمان پلاسکو دیوار یا بنای واقع در معابر عمومی نبوده بلکه واقع در ملک خصوصی اشخاص بوده است. ثانیاً: به دلالت تبصره ذیل بند 14 ماده 55، اقدام شهرداری به رفع خطر به نحو علی‌الراس آنگونه که در این تبصره آمده است عملاً تا جایی ممکن است که از خارج از ساختمان و از معابر عمومی میسر باشد ولی اقداماتی که نیازمند ورود به ساختمان که ملک خصوصی افراد محسوب می‌شود از قلمرو بند 14 خارج است، زیرا در بخش‌های خصوصی ساختمان متعلق به اشخاص، شهرداری نمی‌تواند راساً مبادرت به اقدام نماید؛ چرا که اگر فرض کنیم ساختمان پلاسکو از مصادیق بنای خطرناک بوده (که در فراز بعدی خواهیم گفت که چنین نبوده است) این بنا باید با رعایت تشریفات مقرر در قانون روابط موجر و مستاجر سال 1356 و پرداخت حق کسب و پیشه یا تشریفات مقرر در قانون روابط موجر و مستاجر سال 1376 و پرداخت سرقفلی در صورت تعلق، تخلیه می‌شد و پس از تخلیه، تخریب می‌شد در حالی که اقدام به تخلیه فقط در شأن و اختیار مالک (موجر) است و محاکم قضایی به موجب قوانین پیش گفته نمی‌توانند دعوی تخلیه مطرح شده از سوی شهرداری را به طرفیت مستاجرین محل بپذیرند؛ چرا که شهرداری سمتی در این رابطه ندارد. ضمن اینکه حق کسب و پیشه یا سرقفلی از جمله حقوقی است که منحصراً بر عهده مالک ملک است و تا زمانی که تأدیه نشود تخلیه ید از مستاجر به عمل نمی‌آید. بنابراین ملاحظه می‌شود که مفاد قوانین مصوب بعدی نظیر قوانین روابط موجر و مستاجر سالهای 56 و 76 به شدت قلمرو اجرایی بند 14 ماده 55 را محدود کرده و از نظر قوانین اگر در بنایی، حقوقی نظیر کسب و پیشه و سرقفلی وجود داشته و متصرفین متعددی داشته باشد، شهرداری عملاً بدون حل و فصل روابط حقوقی که قادر به ورود در آنها نیست نمی‌تواند بنا را تخریب کند. لذا قلمرو ماده 55 و بند 14 آن صرفاً محدود به دادن اخطار به مالک یا اقدامات عملی ممکن در خارج از ساختمان، جهت ایمنی عابرین خواهد بود و موانع قانونی بر سر راه شهرداری در راستای تخریب ساختمان پلاسکو (بر فرض ضرورت تخریب)، وجود داشته است.

ثالثاً: در قانون تملک آپارتمان‌ها نیز تشریفاتی برای بازسازی آپارتمان‌های فرسوده پیش‌بینی شده است که رعایت این تشریفات صرفاً بر عهده مالکین و اشخاص ذینفع است و متوجه شهرداری نیست.

رابعاً: گذشته از قوانین محدود کننده قلمرو بند 14 ماده 55 و حتی اگر قوانین محدودکننده بعدی نیز وجود نداشته فقط بند مذکور به هیچ وجه شهرداری را در جایگاه مالک قرار نداده است تا بتواند نسبت به تخریب ساختمان فرسوده اقدام کند و مقررات بند 14 در مقابل قاعده تسلیط و مقررات عام قانون مدنی درخصوص مالکیت خصوصی اشخاص، جنبه کاملاً استثنایی داشته و تفسیر مضیق و محدود می‌شود.

2_ قلمرو موضوعی بند 14 ماده 55 قانون شهرداری:

1_2 / هیچ دلیلی مبنی بر اینکه ساختمان پلاسکو جزء ساختمان‌های مشمول و مصداق بند 14 ماده 55 بوده است وجود ندارد تا اساساً موضوع تکلیف شهرداری در قبال آن مطرح شود. بنابراین اثبات اینکه ساختمان پلاسکو از مصادیق بند 14 و مصداقی از دیوار شکسته یا بنای خطرناک محسوب می‌شود، نیازمند دلیل علی‌حده است.

2_2 / ملاک مداخله شهرداری در چارچوب بند 14 وجود مظنه خطر در معابر عمومی و لزوم دفع خطر احتمالی "برای عابرین" و عموم مردم است، نه برای ساکنین و متصرفین ملک خصوصی خطرساز که با درنظر داشتن فرسوده بودن بنا، در آن به کسب و کار ادامه داده اند. چرا که در تبصره بند 14 پیش بینی شده است که شهرداری پس از رفع خطر، هزینه‌های مصروف را به علاوه 15 درصد خسارت از اشخاص یاد شده دریافت خواهد کرد و این بدان معناست که شهرداری هزینه‌های رفع خطر که البته منصرف از تخریب کامل بناست را به نیابت قانونی از طرف مالک یا متصرف انجام می‌دهد نه مستقلاً و براساس مسئولیت شخصی.

بنابراین غرض از بند 14، صیانت از عابران معابر عمومی است، نه ایجاد مسئولیت در برابر صاحب ساختمان یا صاحبان حقوق کسب و پیشه و سرقفلی در ساختمان فرسوده و اقدامات نیز از نظر موضوعی محدود به رفع خطر است نه تخریب کامل بنا.

3_2 / ساختمان پلاسکو فی‌نفسه خطری برای عابرین و عموم نداشته است تا مداخله شهرداری بر اساس بند 14 را ایجاب کند، بلکه براثر آتش سوزی وسیع و مهیب که شدت و درجه حرارت آنی را 5 روز بعد از حادثه تا 500 درجه اعلام کرده‌اند و همچنین انفجارهای پی در پی که بر اثر حریق حادث شده، ساختمان ریزش داشته است. چراکه بواسطه فلزی بودن اسکلت ساختمان و دمای بسیار بالا، آهن آلات نرم شده و مقاومت خود را از دست داده است و متخصصین امر باید بگویند که آیا هر ساختمان دیگری با اسکلت فلزی در مقابل چنین آتشی مقاومت دارد یا خیر؟

4_2 / تبصره ذیل بند 14 مقرر می‌دارد که اگر مالک یا متصرفین به اخطاریه رفع خطر توجه نکردند، شهرداری راساً با مامورین خود مبادرت به رفع خطر می‌کند و کلمات «راساً و مأمور خود» ظهور در این امر دارد که شهرداری فقط می‌تواند خطراتی نظیر کج شدن یک دیوار مشرف به خرابی در معبر عمومی و مهار یک تابلوی مشرف بر معبر را راساً و با مامورین خود رفع کند و مواردی مثل تخلیه یک مجموعه تجاری و تخریب و تصرف آن، با انجام و ارتکاب جرائم تصرف عدوانی و تخریب ملازمه دارد و واضح است که بند 14 نمی‌تواند تکلیفی را برای شهرداری در نظر بگیرد که ملازمه با ارتکاب جرم داشته باشد.

5_2 / بنا بر آنچه گفته شد، معلوم می‌شود که اقدام شهرداری در راستای بند 14 و تبصره آن صرفاً می‌تواند در حد تذکر به مالکین و متصرفین باشد یا اگر واقعاً خطری وجود دارد با محصور کردن سقف معبر، عابرین را از خطر مصون دارد، ولی نمی‌تواند مبادرت به تخلیه و تخریب ملک کند. حال، باید دید ترک فعل شهرداری درخصوص دادن اخطار به مالک (برفرض اینکه اخطار نشده باشد) می تواند به عنوان سبب وقوع خسارات مطرح شود یا خیر. ماده 506 قانون مجازات اسلامی سال 92 در تعریف می‌گوید "تسبیب در جنایت آن است که کسی مسبب تلف شدن یا مصدومیت دیگری را فراهم کند و خود مستقیماً مرتکب جنایت نشود به طوری که با فقدان رفتار او جنایت حاصل نمی‌شد."

ملاحظه می شود که سبب، در مفهوم قانونی معادل "شرط" در مفهوم فلسفی بوده و چیزی است که از عدم معلوم حاصل می‌آید ولی وجودش مستلزم وجود معلوم، نیست. حال سوال این است که آیا واقعاً اگر شهرداری به مالکین اخطار می‌داد که نسبت به تخلیه و تخریب ملک اقدام کنند، صرف انجام این تکلیف از حدوث واقعه جلوگیری می‌کرد و خسارت واقع نمی‌شد. حتی اگر ترک فعل شهرداری به شرح فوق به عنوان یک سبب در ردیف سایر اسباب به حساب آید غیر از این است که مطابق ماده 526 قانون مجازات اسلامی سال 92 در تعدد و تداخل اسباب، سببی که خسارت مستند به اوست مسئول است و در اسباب طولی نظیر آنچه در اینجا اتفاق افتاده است بر فرض اینکه عدم اخطار شهرداری را به عنوان یک سبب فرض کنیم (البته قبلاً گفته شده خصوصیات سبب را ندارد) آیا سبب مذکور در مقابل مسببین آتش‌سوزی، سبب مقدم در تاثیر محسوب می‌شود؟ چرا که عملاً آتش‌سوزی در ایجاد خسارات به عنوان علت حادثه، مقدم بر اخطاریه فرسودگی بنا تاثیر کرده است و عرفاً نیز خسارات و تلف منتسب و منسوب به آتش‌سوزی و مسببین آن است (ماده 535 قانون مجازات اسلامی سال 92 و نظر به فقهی سبب مقدم در تاثیر)

ب- مسئولیت شهرداری راجع به حق کسب و پیشه و سرقفلی

گذشته از اینکه به دلایل پیش گفته در بند الف این نوشتار، اساساً مسئولیت حادثه و خسارات ناشی از آن متوجه شهرداری نیست، مطابق قوانین خاص روابط موجر و مستاجر، رابطه مالک و مستاجر یک رابطه ویژه حقوقی است و حقوق و تکالیف قانونی و قراردادی آن مطابق اصل نسبیت قراردادها موضوع ماده 231 قانون مدنی منحصراً بین موجر و مستاجر برقرار است؛ بنابراین صرفنظر از مسئولیت یا عدم مسئولیت شهرداری در اصل حادثه، حق کسب و پیشه موضوع قانون روابط موجر و مستاجر سال 1356 و حق سرقفلی موضوع قانون موجر و مستاجر سال 1376، برفرض تعلق سرقفلی مطابق شرایط این قانون، صرفاً بر عهده موجر است؛ چرا که قراردادهای خصوصی فقط نسبت به متعاملین آنها نافذ و لازم الاجراست و در قوانین یاد شده نیز تنها برای موجر و مستاجر حق و تکلیف در برابر همدیگر قائل شده است، نه اشخاص ثالث. از نظر عقلی و منطقی نیز هیچ منطقی نمی‌پذیرد که مالک در زمان انعقاد عقد اجاره از مستاجر خود سرقفلی دریافت کند و در زمان خاتمه آن به واسطه اینکه تلف مورد اجاره رخ داده، شخص دیگری موظف به استرداد وجوهی باشد که مالک در زمان عقد اجاره و به موجب آن دریافت کرده است.

درخصوص بقاء حق کسب و پیشه موضوع قانون سال 1356 با وجود تلف مورد اجاره و زوال آن به همراه تلف عین مستاجره، دو عقیده وجود دارد برخی با این استدلال که حق کسب و پیشه حقی تبعی و عینی است، بقا این حق را منوط و موکول به بقاء عین می‌دانند و با زوال عین همانطور که عین مال مالک تلف می‌شود حق مستاجر نیز نسبت به حق کسب و پیشه تلف شده محسوب می‌شود. بالاخص اینکه در تمام مواردی که قانون سال 56 قائل به حق مستاجر درخصوص مطالبه حق کسب و پیشه است، به این اعتبار است که مستاجر در موقع تخلیه، شهرت و اعتبار و امتیاز و برند تجاری خود را راجع به محل برای موجر برجا می‌گذارد و در ازای آن حق کسب و پیشه می‌گیرد و در فرض تلف عین، حقوق عینی آن نیز تلف شده است و امتیازی برای موجر پس از تخلیه مستاجر باقی گذاشته نمی‌شود تا بهای آن را با نام حق کسب و پیشه بپردازد.

در مقابل گروه دیگر، امتیاز حق کسب را قائم به شخص تاجر می‌دانند نه محل و معتقدند با تلف عین مستاجره، مالک (موجر) این امکان را جهت تجدید بنا بدون ممانعت صاحبان کسب و پیشه به دست آورده است، همچنانکه در تخلیه به لحاظ تجدید بنا نیز موجر حق کسب و پیشه مستاجر را به طور کامل می‌پردازد ولی از این امتیاز و شهرت تجاری استفاده نمی‌کند و ملک را جهت تجدیدبنا تخریب می سازد.  به هر روی، مسائل فوق صرفاً بین موجر و مستاجر مطرح می‌شود و کوچک‌ترین ارتباطی به اشخاص ثالث از جمله شهرداری پیدا نمی‌کند.

انتهای پیام/